唐大杰：要规范行政罚没、优化营商环境，仍需从约束行政权力上想办法
为进一步优化营商环境，11月1日，国务院发布《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，决定取消住房城乡建设等领域16个罚款事项，调整工业和信息化等领域17个罚款事项。
从国家统计局公布的数据看，国家罚没收入较大，2021年已达3711.95亿元，高于车辆购置税、关税等税收，约占国家财政收入的1.83%。而近年罚没收入的增速一直保持在高位。除了2020年的1.69%增速较低外，2017年为24.80%，2018年为11.07%，2019年为15.15%，2021年为19.21%，都呈现高速增长趋势，均大大超过当年的财政收入增速。随着我国经济发展进入新常态，地方财政收入的增长也受到影响，而罚没收入的快速增长，不禁令人产生政府利用行政处罚扩张财政的疑问。罚没收入在地方财政收入的占比越来越高，地方政府对罚没收入的依赖度也会增加。
行政部门偏爱罚款处罚，有其原因，一是罚款是一种简易处罚方式，通过罚款来对处罚对象的违法行为进行惩罚，以达到改善社会治理的目的；二是这种简易方式在执法中成本较低，处理时间短，执法效率高；三是有利于政府增加财政收入，尤其是当罚款与执法部门、执法个体有一定的分成关系，或者执法者存在罚款指标要求时，就更大地促进了罚款处罚的机会。
根据北京市政府网站是公示的行政处罚清单，近12个月（2022年11月-2023年10月）一共公示了861起行政处罚，其中有663起采取了罚款或警告并处罚款的处罚，占全部案例的77%。可以说，罚款是行政处罚中最为常用的手段。
2019年国务院出台的《优化营商环境条例》要求，“禁止将罚没收入与行政执法机关利益挂钩”，各部门积极规范罚款行为，罚款直接进入财政账户。这有力地制止了利益激励的行政处罚行为。
近年有关部门加强了政府治理，加大了市场监管力度，在多次专项治理和行业整顿中，天价罚单一个胜似一个。一旦动用罚款处罚，则多数都是顶格处罚。
行政处罚法第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。而目之所及的重大处罚案例中，被处罚者都放弃了合法权利，没有一家启动行政复议，更妄论提起行政诉讼。
在民间，这是普遍的“官民关系”，即企业还要继续经营，还在政府部门的监管下，以不得罪、不恶化关系为生存之道。
对于企业来说，政府的罚没收入增长，就是企业的负担加重，经营风险增大，如果高速成长的趋势不加收敛，将会进一步恶化营商环境。无怪乎这份《决定》开篇就申明了改善营商环境的目的。
在我们的经验中，企业害怕的，并不是罚款的多寡，处罚的宽严，而是对于何时搞“专项整治”，那种“严刑峻法”般的行业整治，那种层层加码、一刀切的治理方式，严重损害了企业的合法权利，也不利于经济的稳定发展。
很多行政执法中的严苛峻法是随着某项特殊政策而来的。可以整改的，不给机会；可以警告的，给了重罚；可以轻罚的，给了顶格处理。很多治理采取综合执法，一事多罚，甚至对企业作出一关了之的“死刑”判决。在历年的“环保风暴”、优化产业结构、城市创建、整顿教辅行业等重大决策的推动下，这类案例屡见不鲜。
《优化营商环境条例》第五十九条中规定，开展清理整顿、专项整治等活动，应当严格依法进行，除涉及人民群众生命安全、发生重特大事故或者举办国家重大活动，并报经有权机关批准外，不得在相关区域采取要求相关行业、领域的市场主体普遍停产、停业的措施。
一个良好的营商环境，应该是执法公正，公开透明，并且做到政策稳定可预期，这是市场化法治化政府的基础。
政府的行政执法，是实施国家治理的必要手段。但政府不能把处罚当作目的，更不能把罚款当作财政增收的手段。行政执法成果不能以罚没收入来考核，而是要看罚没项目对应的治理指标有没有实现。
值得一提的是，在上述北京市行政处罚公示中，处罚类别仅有3类：罚款、警告并处罚款和责令停产停业。责令停产停业是较重行政处罚，相当于判处企业的死刑或死缓。警告、通报批评等较轻微的处罚在上述861起案例中没有出现过。
国务院《优化营商环境条例》第五十九条规定，行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制；违法行为情节轻微或者社会危害较小的，可以不实施行政强制；确需实施行政强制的，应当尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。
如何在具体执法行为中落实优化营商环境的精神，这对于执法者并不难，难的是政府治理行为的真实动机能否回到初心，能否以优化营商环境、促进经济发展为依归。
中华人民共和国行政处罚法充分保护了当事人的权利。第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
行政处罚法还规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。
当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。
但为什么在具体执法中，执法一刀切、乱罚款乱收费等问题仍然存在？恐怕还得从行政权力的约束上找方法。
《优化营商环境条例》第五十八条规定，行政执法机关应当按照国家有关规定，全面落实行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核制度，实现行政执法信息及时准确公示、行政执法全过程留痕和可回溯管理、重大行政执法决定法制审核全覆盖。
全面推进严格规范公正文明执法，应该全面贯彻落实优化营商环境条例，应该对行政执法的规范性、公开性、透明度作出具体要求。除了保护当事人的合法权利，事前告知说明，听取当事人陈述申辩，并进行公开听证。如果当事人放弃权利，监管部门应引入媒体报道，将执法程序完全公开化、透明化。保护当事人的行政复议权利。对于重大处罚事项（金额达到一定指标，或影响力较大）必须公开说明，必须召开听证会，自行行政复议（提交上级复议）。
不可否认，解决行政执法存在的弊端仍需一段时间。《决定》以进一步促进民营经济发展壮大，打造法治化营商环境为目的，是法治政府建设的一项重大举措，有利于解决实践中的一些突出问题，降低经营成本，确保过罚相当；有利于加强事中事后监管，完善监管方法，规范监管程序，提升监管效能；有利于惠企利民，提升企业和群众的获得感，优化营商环境，为推动高质量发展提供有力支撑。”同时希望，随着清理罚款，推行文明执法、执法为民的深入，依法行政蔚然成风，将行政权力装进法治的笼子里。
