五矿信托:2023年政府工作报告要点解读

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五矿信托战略发展研究院主办         2023年3月7日

2023年政府工作报告要点解读

摘要：

• 5%左右的GDP发展目标以稳为先，体现“底线”思维。从稳增长角度出发，结合“城镇新增就业1200万人左右”的就业目标，全年GDP增长有望达到5%左右。
• 财政货币政策强调合力支撑。其中，赤字率3%符合预期。货币总量宽松空间有限，货币结构性工具将成为主力。
• 考虑到外需转弱压力，报告将“着力扩大国内需求”列为今年政府工作的重中之重，体现出我国着力推动经济增长依靠内生动能的底层逻辑。
• 在加速建设现代化产业体系部署中，科技创新的重要性、投入程度会快速加大；重要能源矿产供给的战略地位更加突出；绿色低碳发展摆在比以往更显著的位置，未来政策支持力度、蕴含的投资机遇均会更大；数字经济上升为国家战略，将成为产业转型升级的重要驱动力；平台经济则将重回健康发展轨道，未来与产业金融加深融合有望成为新趋势。
• 报告强调“两个毫不动摇”，重点在重申“国企民企平等对待”发展基调，提振民营企业家发展信心。
• 资本市场基础制度持续完善，有效激发市场活力和社会创造力，为报告中的“多渠道增加城乡居民收入”“加快建设现代化产业体系”“加快传统产业和中小企业数字化转型”“更大力度吸引和利用外资”等举措夯实了基础。
• 房地产工作重点仍是防风险、稳预期、促需求。展望全年，预计行业风险将得到缓和，地产销售温和回升。
• 关于地方政府债务风险，首次提出“优化债务期限结构、降低利息负担，遏制增量，化解存量”的化解思路。展望全年，地方债务整体压力有望得到一定缓解，中央兜底全面置换的可能性较小，尾部风险仍然需保持警惕

3月5日，总理代表国务院向人大作2023年政府工作报告（下文简称“报告”）。报告先对“过去一年和五年”进行系统回顾，强调了总体成绩的“来之不易”，对2022年形成“明显向好、企稳向上”的新判断，并指出当前经济存在“外部环境不确定性加大”“需求不足仍是突出矛盾”“民间投资和民营企业预期不稳”等问题。基于此，报告后提出的2023年工作思路、5%左右GDP增速等目标均体现了“稳中求进”总基调，主要政策导向与去年中央经济工作会议基本保持一致。因本年为换届之年，报告对今年政府工作任务以“建议”形式，从“扩大国内需求”“建设现代化产业体系”“落实‘两个毫不动摇’”等八方面重点工作进行了简述，具体举措需继续关注今年后续的中央政治局会议。本文重点对报告的目标和工作任务进行分析。

一、预期发展目标以稳为先，体现“底线”思维

（一）5%左右GDP增速为高质量发展留足空间

在去年我国优化疫情防控政策后，市场普遍预计2023年经济增速目标会设定为5%-5.5%以上。报告将2023年经济增速目标设定在5%左右，尽管处于市场预期的“下限”水平，一定程度低于市场预期，但更体现稳健主动，主要原因有两点。一是体现“先质后量”总体原则，呼应报告中“实现质的有效提升和量的合理增长”的发展要求，体现了国家坚定走产业驱动、消费驱动的决心，为经济动能转换、结构转型预留了空间。二是暗含“必保实现”底线要求。一方面，相比2022年GDP的3%增速，5%的目标向外界传递经济企稳向上的信号明显。另一方面，2023年为“十四五”承上启下年、政府换届之年，确保完成经济增长目标，对提振社会信心意义重大。所以，考虑到“需求不足”突出矛盾、“预期不稳”等风险问题，新老换届下全面开展经济工作还需摸底、适应、磨合，5%更可理解为是“底线”目标。从“城镇新增就业1200万人左右”目标看，参考1个点GDP增长对应220万左右就业的历史数据估算，需要5.5%左右的GDP增速匹配，预计这才是2023年实际要努力达到的目标。

（二）其他宏观目标基本与去年保持一致

报告中提出的关于物价、外贸、粮食产量等目标与2022年相比基本一致。单位GDP能耗方面，2023年仍采用了定性目标，重点强调控制化石能源消费。综合看，即体现政策继续推进能源转型、绿色发展的导向，也更有利于国家合理确定各地区能好目标，确保对国内生产约束性保持在合理范围。

• 财政货币政策强调合力支撑，结构性工具成为主力

继去年底的中共中央政治局会议、中央经济工作会议上首次提出“加强各类政策协调配合”后，报告将其从去年政策表述“承上启下”的位置进行了前置，更加强调了其形成共促高质量发展合力的重要性。

（一）财政政策强调加力提效，赤字率3%符合预期

今年，财政政策主基调为“加力提效”，两大指标均偏积极：2023年财政赤字率目标为3%相较于2022年高0.2个百分点；2023年专项债新增额度为3.8万亿元高于去年，但受债务可持续性和地方政府偿债压力的约束，新增专项债限额大幅增加的可能性不大。另外，从实际使用情况看，2022年专项债新增额度为3.65万亿元，叠加新增专项债额度5000亿元，以及2021年四季度结转2022年使用的近1万亿元，2022年实际使用资金5万亿元左右，预计后续2023年专项债实际发行规模不会超过2022年。后地产时代，政府性基金预算可能继续缩表，政策性金融工具仍将发挥“稳基建”的关键作用，继2022年两批合计6000多亿元的基础设施基金投放完成后，今年有望继续加码。

具体到投资领域，重点在于“国家重大工程和补短板项目建设”、以及“激发民间投资获利”。另外，报告提到“政府投资”和“政策刺激”：“政府投资”对应基建强度，重点提到两大抓手，分别是“加快实施十四五重大工程”、“城市更新行动”；“政策刺激”对应制造业韧性，预计今年鼓励制造业投资的政策仍将持续，行业重点在“国家重大工程”和“补短板项目建设”。

（二）货币政策强调精准有力，总量宽松空间有限

相较去年“灵活适度”“发挥货币政策工具的总量和结构双重功能”等提法，今年货币政策的主基调为“精准有力”，同时没有再提“总量”“扩大新增贷款规模”等说法，一方面，体现央行对我国经济复苏有信心，货币政策更加注重短期与长期的平衡，不会搞“大水漫灌、大收大放”；更加注重内部和外部均衡，确保实际利率水平处于合理空间，进而加强人民币汇率的稳定性。未来，全面降准、降息等总量型政策出台、使用频次的预期大大下降，货币利率中枢上升的概率将加大。另一方面，表明货币政策会继续保持结构性宽松倾向，进一步发挥结构性货币政策的作用，对普惠小微、绿色金融、科技创新等重点领域保持“精准”支持力度。目前看，结构性货币政策工具的余额有6.4万亿人民币，占人民银行资产负债表规模的15%左右，已成为货币政策“精准”支持实体经济的主要手段。

• 经济工作首要任务是扩内需，恢复和扩大消费摆在优先位置

考虑到外需转弱压力，报告将“着力扩大国内需求”列为今年政府工作的重中之重，体现出我国着力推动经济增长依靠内生动能的底层逻辑。将“恢复和扩大消费摆在优先位置”的确定性、动力源主要自于疫情防控优化后的消费场景修复，预计2023年居民消费的实际增速可达到8%左右水平。从具体措施看，一是稳定大宗消费。在两会后的“部长通道”采访中，工信部部长金壮龙对此提法进行了具体回应，明确重点在于稳住以新能源车为代表的大宗消费，同时推动智能家电和绿色建材下乡。与之对应，贯通县、乡、村的物流体系建设预计也将会加速推进。此外，在房住不炒的前提下，住房对消费的拉动仍主要集中在改善型需求方面。二是搭建消费场景，推动生活服务消费恢复。2月，北京、南宁、济南、郑州、湖北、广东等地相继宣布发放大额消费券，以线上线下联动等方式，激活旅游外出、酒店餐饮、3C电子、展览演出等方面的消费。河北、安徽、陕西等地在地方两会期间，都提出试点建设“夜经济”“一刻钟便民生活圈”的设想。大众积压需求和场景修复带来出行链和基建链修复，对服务业和建筑业会带来拉动作用。但是，消费的最终恢复还是要依靠居民收入的全面回升。去年，居民可支配收入增速已从疫情前的8%左右下降到低于4%，未来，解决好“多渠道增加城乡居民收入”，实现收入与消费增速匹配，将是消费发挥对经济长久拉动力的根本途径，同时也任重道远。

• 加速建设现代化产业体系，实体经济发展与安全并举，立足自立自强、绿色低碳

作为发展实体经济的重点，制造业的产业升级成为经济迈向高质量发展的重要一环。在外部打压遏制不断上升的形势背景下，我国在关键技术领域被“卡脖子”、企业大而不强、能源安全和数字化水平不足等问题日益凸显。通过报告中关于产业政策、科技政策和“加速建设现代化产业体系”的工作部署，由此判断：一是科技创新的重要性、投入程度会快速加大。“完善新型举国体制”等提法，说明国家在集中优质资源合力、推进关键核心技术攻关等方面的投入是“无上限”的。二是重要能源矿产供给的战略地位更加突出。2023年全国自然资源工作会议显示，我国已启动新一轮战略性矿产国内找矿行动，突出紧缺和大宗战略性矿产，以重要含油气盆地和重点成矿区带为重点，根据地质工作程度分类施策实施勘查找矿；推进相关科技专项，为找矿突破提供支撑；配合做好煤炭、钾盐、铁矿保供工作。三是推动发展方式绿色转型，发展循环经济。在“双碳”转型目标下，绿色发展、循环可持续发展是必然选择。报告中，将绿色低碳发展摆在比以往更显著的位置，表明未来政策支持力度将会增强，蕴含的投资机遇也更大。其中，“加强城乡环境基础设施建设”等举措，对应深化京津冀、成渝地区等区域生态环境保护等机会；“加快建设新型能源体系”等举措，对应着蓬勃发展的新能源产业；“发展循环经济”“推动重点领域节能降碳”等举措，意味着传统产业转型升级的步伐有望加快，传统能源的清洁利用率的上升空间在持续打开。四是数字经济上升为国家战略，将成为产业转型升级的重要驱动力。

统计显示，数字经济规模从2012年的11万亿元增至2021年的45.5万亿元，占GDP的比重也从21.6%提升到39.8%，总量稳居世界第二，数字产业已成为优势产业。近年来，国家持续发布《十四五数字经济发展规划》等纲领性和规范性文件，完善顶层设计，启动“东数西算”数据工程，推动产业数据化和数字产业化，可见发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。五是平台经济重回健康发展轨道。近年来，随着国家持续完善顶层设计、加大整顿力度，平台经济由规范监管转向支持发展。当前，我国互联网平台公司主要聚集在消费金融领域，在扩大消费的过程中，在畅通物流建设、助力中小微贷款利率、个人消费信贷成本下行等方面都将能发挥更大作用。未来，平台经济与产业金融加深融合有望成为新趋势。

• 坚持“两个毫不动摇”，促进多种所有制经济共同发展

实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是中国特色社会主义制度的内在要求，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求。党的十六大报告提出“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，并在党的十九大报告把“两个毫不动摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。今年，报告在第三项重点任务中再次强调“两个毫不动摇”，是对近年来来“民营经济离场论”的有力回击，重点就是重申“国企民企平等对待”的发展基调，提振民营企业家发展信心。

对于深化国企改革，目标是提高国企核心竞争力，发力方向是“坚持分类改革方向，处理好国企经济责任和社会责任关系，完善中国特色国有企业现代公司治理”。目前，国资委已启动国有企业对标世界一流企业价值创造行动，旨在引导国资国企突出效益效率，加快转变发展方式，聚焦全员劳动生产率、净资产收益率、经济增加值率等指标，有针对性地抓好提质增效稳增长，切实提高资产回报水平；突出创新驱动，提升基础研究能力，充分发挥企业创新决策、研发投入、科研组织、成果转化的主体作用；突出产业优化升级，加快布局价值创造的新领域新赛道。

对于民营企业，首先强调“保护民营企业产权和企业家权益”，目标是“鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大”，发力方向是“支持中小微企业和个体工商户发展，构建亲清政商关系，为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的环境，用真招实策提振市场预期和信心”。可以预见，未来两三年内，支持民营经济发展的配套举措会加速出台，并更实更细。其中，民企产权和企业家权益保护、亲情政商关系构建、促进公平竞争机制的建立、对民企的资源支持等领域的政策举措值得期待。

• 资本市场基础制度持续完善，有效激发市场活力和社会创造力

报告中关于资本市场的内容主要是围绕过去五年工作展开。其中，推动金融监管体制改革、推进股票发行注册制改革、完善资本市场基础制度，是聚焦关键环节深化改革、激发市场活力和社会创造力的重要措施。随着2021年公募REITs以及今年2月股票发行全面注册制的落地等一系列金融政策的实施，一方面，体现我国对市场在资源配置中发挥决定性作用的重视，另一方面，进一步完善了资本市场的基础制度，进而夯实了报告中“多渠道增加城乡居民收入”“加快建设现代化产业体系”“加快传统产业和中小企业数字化转型”“更大力度吸引和利用外资”等举措落地的基础。特别是全面注册制实施后，一方面，企业准入范围得到拓宽，直接融资占比提升，有助于资本市场更好服务实体经济，并将企业价值的判断交予市场，进一步发挥市场在资源配置中的作用，重塑资本市场生态。特别是为创新型企业上市提供更多便利，有助于加快传统产业和中小企业科技创新、数字化转型。同时，企业也将会更加注重投资人的回报。另一方面，进一步明确了各市场版块的功能定位。完善的资本市场有利于国内企业吸引境外资本，改善自身融资环境。

• 房住不炒主基调不变，保优质供给、防风险是关键

延续中央经济工作会议精神，防风险是政策重点。一是保优质市场主体，报告强调“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展”，表述与中央经济工作会议一致，稳住市场主体是今年行业重点工作，以防止行业风险向优质房企及金融系统蔓延，确保稳定市场预期。二是保交楼仍将持续推进，尽管政府工作报告中未提及“保交楼”工作，但“保交楼”对于“保民生”、“保稳定”有重要影响，且在此前多次会议中均有体现，预计“保交楼”仍是“防风险”的重要发力点。三是房住不炒是政策底线，本次政府工作报告中未提及“房住不炒”，但经过多年贯彻执行，“房住不炒”已成为房地产行业中长期政策基调，2022年以来，监管部门频繁出台房地产支持政策，地方政府也在积极落实因城施策，但“房住不炒”基调下，供需两端政策均有所侧重，优质房企、优质项目、刚性及改善性住房需求才是政策支持对象，且去年年底以来，多地监管严查投机性资金流入房地产市场行为，也表明了政府对于房地产行业“托而不举”政策态度。

着力扩大有效需求。2022年底以来，房地产销售延续分化趋势：一线城市商品房成交面积已回到今年同期均值水平，三四线城市成交仍然偏低。考虑到稳定房地产市场的发展目标，预计2023年将从三方面进一步释放有效需求。一是激活改善性需求，放宽购房套数限制、下调二套房首付比例、实行认贷不认房、降低住房交易税费 、缩短住房限售年限等均为政策可选项。二是定向支持多孩家庭、人才新市民群体购房，下调非户籍人才限购社保要求、购房补贴等。三是进一步降低增量及存量房贷利率，切实减轻居民房贷负担。

首次提到“防止无序扩张”，推动房地产行业向新发展模式平稳过渡。在保优质供给政策下，预计未来针对优质房企的资金支持力度将继续加大，已出台政策落实也将提速，促进企业资金面继续改善。但同时，本次报告首次提到了“防止无序扩张”，这意味着不会无限救助，要控制好道德风险，不会让房企回到通过预售资金快速回款、快周转拼规模的老路，引导房地产企业加快转变经营模式。

保障性租赁住房将成为供给增量侧重点。报告强调“加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题”，进一步明确政府要在住房保障体系中发挥补位作用。公租房、保障性租赁住房、共有产权住房是我国住房保障体系的主题，其中保障性租赁住房是解决新市民、青年人住房问题的重要手段，也是目前各类政策的重要发力点。中央层面，全国住房和城乡建设工作会议提出，“大力增加保障性租赁住房供给，扎实推进棚户区改造，新开工建设筹集保障性租赁住房、公租房、共有产权房等各类保障性住房和棚改安置住房360万套（间）”。2月，央行和证监会发布“金融支持租赁市场17条”，为租赁住房项目提供多元化、多层次、全周期的金融产品和金融服务体系。地方层面，多地发布2023年保障性租赁住房筹集计划，浙江省、河北省分别提出25万套及3.5万套保租房发展目标。因此，2023年保障性租赁住房供给预计将加快推进，促进“租购并举”住房制度的加快建立。

• 政信领域重点防范金融区域性、系统性风险

对于地方政府债务风险，报告保持了去年严监管的主基调，“优化债务期限结构、降低利息负担，遏制增量，化解存量”的思路，是首次在政府工作报告中被明确提出。考虑到今年经济增长目标较为中性，地方债务整体压力有望得到一定缓解。同时，也说明政府已为风险化解预留一定空间。若经济增长好于预期，可能会探索逐渐打破“刚兑”，实施重点区域的“点”破。从“压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险”的表述看，一方面，后续中央兜底全面置换的可能性较小，尾部风险仍然需保持警惕。另一方面，变相举债等行为将继续被严格监控，隐形债务的增量空间也将会被严格控制，部分风险高的城投、大型房企的公开债违约风险或将下降。