中央首次部署公共数据资源开发利用：探索授权运营，加大数据安全保障

10月9日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）公开发布。这也是中央层面面向公共数据开发利用定规则、把方向的首个顶层设计文件，引发社会各界广泛关注。

10月10日，在国新办新闻发布会上，国家数据局局长刘烈宏进一步介绍称，本次《意见》聚焦破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，统筹发展和安全，兼顾效率和公平，从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等方面提出了17项具体措施。

“这些年来，公共数据面向支撑数字政府建设，在便利群众办事、优化营商环境等方面发挥了显著作用。但面向服务经济社会发展，在资源供给、应用创新、权益分配等方面，‘不敢’‘不愿’‘不会’的问题比较突出，要素价值未得到充分释放。”刘烈宏直言道。

换言之，本次《意见》的出台，正是就此“破题”之举。刘烈宏指出，本次政策的主要创新点可概括为“两个着力、一个规范”，即着力激发供数动力、着力释放用数活力，同时规范授权运营活动。

“可以预见，《意见》出台后，能大幅激发供给动力和用数活力，进一步释放公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用。同时，也能引领带动全社会数据资源融合应用，为不断做强做优做大数字经济、构筑国家竞争新优势提供坚实支撑。”刘烈宏指出。

探索公共数据授权运营

随着《意见》的出台，公共数据资源开发利用开始有章可循。

从行业来看，公共数据资源开发利用不足，主要矛盾在供给侧。本次政策的制定，首先瞄准公共数据资源供给方面。

具体而言，《意见》提出统筹推进政务数据共享，强调主动共享与按需共享相结合，完善政务数据共享责任清单并做好相关资源发布，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享和业务协同。

在公共数据开放上，《意见》则指出优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据，结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务。

同时，《意见》也鼓励探索公共数据授权运营，包括结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务等。

国家数据局副局长陈荣辉在发布会上介绍称，共享是面向各级政务部门的，主要是解决跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享交换问题；开放主要是面向企业和社会公众，强调要在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，利用互联网依法依规有序开放数据或者数据集。

同时，部分潜在价值高、具有一定敏感性的数据无法直接向社会开放，需要依托更加专业的力量，付出一定的治理和开发成本，形成数据产品和服务供社会各方调用。就此，授权运营应运而生。

“《意见》明确了共享、开放和授权运营三种供给方式，主要是考虑到要按‘需’施策、因‘数’施策，既满足不同的开发利用需要，也提出针对性的管理要求，目的就是希望能够系统性地解决公共数据资源‘供得出’的问题。”陈荣辉表示。

规范授权运营

公共数据供给的过程中，规范化的授权运营是关键一环。

《意见》围绕规范公共数据资源授权运营进行了针对性制度设计，对授权主体、运营机构、监管机制都提出了明确要求，包括明确授权主体的责任义务、规范运营机构的行为尤其是垄断及不正当竞争行为、加强多维度监管等约束机制。

同时，《意见》还创新性地围绕数据资源管理、价格形成机制等方面，提出一系列针对性的举措。

围绕数据资源管理制度方面，《意见》指出，建立公共数据资源登记制度，编制形成公共数据资源目录，对纳入授权运营范围的公共数据资源实行登记管理，并提高公共数据资源可用性。

国家数据局数据资源司司长张望在发布会上解释称，“开展登记有利于建立资源发现渠道，通过发布登记信息，提供查询服务，可以更有效地促进供需对接，便于市场发现高价值数据，便于企业开发更多数据产品，催生更多应用场景。”

而在市场尤为关注的价格形成机制方面，《意见》提出发挥好价格政策的杠杆调节作用，加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制。指导推动用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用。用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。

“建立健全价格形成机制，本质是要在坚持维护公共利益的前提下，要正确处理公益性和市场化开发利用的关系，实现经济和社会综合效益的最大化。”陈荣辉指出，“引入市场化力量参与公共数据资源开发利用，就是要让‘专业的人做专业的事’，形成更多更好的数据产品和服务，能更好满足多层次、多样化的用数需求。”

创新应用与安全并重

《意见》鼓励公共数据产品和服务创新，同时也统筹发展与安全，从而保证公共数据这一数据要素富矿能够得到安全合规的应用。

在丰富应用场景方面，《意见》指出，在市场需求大、数据资源多的行业和领域，拓展应用场景，鼓励经营主体利用公共数据资源开发产品、提供服务。鼓励和支持企事业单位和社会组织有条件无偿使用公共数据开发公益产品，提供便民利民服务。支持人工智能政务服务大模型开发、训练和应用，提高公共服务和社会治理智能化水平。

同时，《意见》也从推动区域数据协作、加强数据服务能力建设、繁荣数据产业发展生态等方面，强调鼓励应用创新，从而推动数据产业健康发展。

但在丰富应用的同时，《意见》也同步统筹安全能力建设，重点强化数据安全和个人信息保护，加强对数据资源生产、加工使用、产品经营等开发利用全过程的监督，并加强技术能力建设，提升数据汇聚关联风险识别和管控水平。

张望进一步解读称，《意见》从制度建设、能力建设和过程管理三个方面提出了要求。

在强化制度建设方面，《意见》明确，要加强对授权运营工作的统筹管理，建立健全数据分级分类、风险评估、监测预警、应急处置等工作体系，开展公共数据授权利用的安全风险评估和业务规范性审查。数据管理机构要加强指导和管理。运营机构要切实履行数据安全的主体责任，采取必要措施，保障数据安全。

在提高技术能力方面，《意见》鼓励开发数据模型、数据核验、评价指数等形式的数据产品，实现“原始数据不出域，数据可用不可见”，既保障数据安全，也能有效保护个人信息。在强化全过程管理方面，要求加强公共数据资源的供给、加工处理、运营管理等各环节的安全保障能力建设，确保开发利用过程可管、可控、可追溯。

“总之，我们将始终坚持制度建设、能力建设和过程管理相结合，会同有关部门，将安全保障和权益保护贯穿于公共数据资源开发利用的全过程，保障相关主体的各项权益，防范各类数据风险，不断增强企业和公众的获得感、安全感。”张望强调。

（作者：杨清清，实习生李金洋 编辑：张铭心）